מאמרי אורח

מה קורה בצד השני של העיר 'המאוחדת' – בירושלים המזרחית. ד"ר אורן שלמה, חוקר בתחומי הגיאוגרפיה העירונית והפוליטית, ומומחה למזרח ירושלים כותב במיוחד לבחברת האדם, על המתרחש באזור אשר נמצא מחוץ למבט של רוב הישראלים ואף של רוב הירושלמים. שלמה משלב תיאור ביקורתי של המצב המורכב במזרח ירושלים וביקורת על המחקר האורבני המסורתי וטוען שאי אפשר להבין את ירושלים כעיר במחלוקת בדגם של בלפסט ואחרות, אלא כמרחב עירוני שחלק ממאפייניו דומים לערים מהדרום הגלובלי. שלמה מראה כיצד מדיניות הפיתוח הכלכלי ושל השירותים והתשתיות במזרח ירושלים מהווה אמנם אמצעי לשיפור החיים באזורי ספר ושל עירוניות לא פורמלית, אך בו בזמן מדיניות זו משמשת להגברת השליטה במרחב ולהטמעת המרחב "הלא פורמלי" ואוכלוסייתו בטריטוריה המדינתית – מהלך שיש לו משמעות פוליטית בהקשר של מזרח ירושלים. בנוסף, שלמה מבקר את צעדי המדיניות האחרונים לפיתוח מזרח ירושלים ובכללן תוכנית החומש 3790 בטענה שללא פיתוח והעצמה של מנהיגות מקומית ושינוי רדיקלי במדיניות התכנון – צעדים אלו צפויים להיכשל. ככל שימשכו פעולות הדיכוי הפוליטי ושל התפתחות חברה אזרחית ומנהיגות מקומית במזרח העיר וההגבלות על תכנון ובנייה לפלסטינים ובכללן הריסות בתים – כך ימשיך להעמיק השסע בין שני חלקי העיר אשר 'חוברו מחדש' השבוע לפני 53 שנה.

לאור התמשכות והעמקת העיסוק ביחסי הגומלין האורבניים, החברתיים והפוליטיים בין הפלסטינים באזורים המכונים ירושלים המזרחית לבין המדינה, כדאי לבחון את נקודת המבט של המחקר האורבני הביקורתי כלפי העיר, ואת תרומתו הפוטנציאלית להבנת הקונסטלצייה האורבנית והפוליטית של השכונות והכפרים הפלסטינים בירושלים. ירושלים, מנקודת המבט של הזרם המרכזי במחקר האורבני, מומשגת כטיפוס פרדיגמטי של "עיר מחולקת בפועל" או עיר מקוטבת עמוקות על רקע אתני-ולאומי, שיש ללמוד אותה לצד ערים מקוטבות אחרות הנמצאות במחלוקת דוגמת בלפסט או ניקוסיה. ערים אלו מתאפיינות בסוגים שונים של הפרדה עמוקה והיבדלות מרחבית ותפקודית בין קבוצות על רקע אתני ולאומי, ובמחלוקות ומאבקים על הלגיטימיות של הסמכות השלטונית והממשל העירוני.

יחד עם זאת, ירושלים היא דוגמא טובה לאופן שבו שינויים אפיסטמולוגיים במחקר יכולים לשפוך אור חדש ולחשוף היתקבעויות של תפיסות מחקריות ולפתוח אופקי הבנה ומחקר חדשים. בהקשר זה, המפנה "הדרומי" בלימודים אורבניים מהווה מסגרת מחקרית שהופכת רלוונטיות יותר ויותר להבנת תהליכים אורבניים ופוליטיים בעיקר לגבי היחסים בין ירושלים המזרחית לממסד הישראלי. המחשבה האורבנית "מדרום" מציגה מזה כשני עשורים ביקורת כלפי  הדומיננטיות של ערי המערב כאובייקטים המרכזיים לייצור ידע, וטוענת לחוסר הלימה של גישות מערביות להבנת רבים מהערים והאזורים האורבניים בדרום ובמזרח הגלובלי. לצד הביקורת, חוקרים בגישה זו מפתחים דרכי חשיבה וגישות ללימוד העיר שלא בהכרח מבוססות על המודלים והתיאורטיזציה של תהלכי האורבניזציה המתרחשים למן המהפכה התעשייתית באירופה וארה"ב ואילך.

מנקודת מבט דרומית, הקיטוב בירושלים דומה פחות לדגמי ערים המחולקות על רקע אתני-לאומי מהמערב, ודומה יותר לדגמי ערים המוכרים ממדינות הדרום הגלובלי המכילות חומות וסוגי הפרדות בין קבוצות ואזורים "לא פורמליים" דוגמת פאבלות או שכונות עוני או אזורים לא מוסדרים אחרות. המאפיינים של אזורים הלא-פורמליים, אשר נפוצים כמו כן בשכונות ובכפרים הפלסטינים בירושלים אם כי במידות משתנות, הם מובלעתיות וסגרגטיביות עמוקה הן מבחינה מרחבית והן מבחינה תפקודית ביחס לכלל המרחב העירוני, שיעורי עוני גבוהים, אי הסדרת בעלויות וזכויות במקרקעין, תת-תכנון ובנייה לא פורמלית נרחבת, תת-הספקה של שירותים עירוניים ותשתיות, הכלה חלקית של האוכלוסייה במנגנוני המדינה והשוק, ואנטגוניזם מצד הפלסטינים כלפי הרשות המקומית בפרט והשלטון הישראלי בכלל.  

התיאוריה העירונית הביקורתית "מהדרום" רואה באיזורים מעין אלו "מרחבים אפורים" או מרחבים של "אי-פורמליות עירונית" ה"מושהים" בין חוקיות לאי חוקיות והמצויים בתחומי הסף של הלגיטימיות הלאומית והחברתית – מוּעדים תמידית לאכיפה ולהרס או להלבנה ולטיוב. אמנם ההקשר הירושלמי הוא של עיר המשוקעת במאבק לאומי ובתהליך בעל מאפיינים קולוניאליים של התיישבות יהודית ודחיקה של פלסטינים. השלכותיו של מצב לעומתי זה על השכונות והכפרים הפלסטינים הוחמרו במיוחד מאז בניית גדר ההפרדה ולאור ההשלכות המצטברות של עשורים של אפליה והחלשה כלכלית, תשתיתית, ודיכוי חברתי-פוליטי של המערכת העירונית הפלסטינית על ידי ישראל.

בדומה למדיניות אורבנית כלפי אזורים לא פורמליים אחרים, גם בירושלים המזרחית ניכרת ב-20 השנים האחרונות העמקה של מעורבות ישראלית הן בפיתוח כלכלי ותשתיתי ובהספקת שירותים. בראי המחקר האורבני הביקורתי, "מהדרום", את הצעדים הללו ובעיקר את תוכנית החומש הממשלתית (החלטה 3790, 2018) לצמצום פערים חברתיים כלכליים ופיתוח כלכלי במזרח ירושלים, ניתן לבחון לאור עקרונות מדיניות הנהוגים בתוכניות נפוצות שמכונות תדיר Slums Upgrading. תוכניות אלו נועדו לאפשר פיתוח מרחבי ושילוב של אוכלוסיות בכלכלה ופעילות האורבנית.  

התוצאות עד כה במזרח ירושלים דומות במאפייניהם למודלים של הספקת תשתיות ושירותים במרחבים עירוניים לא פורמליים המוכרים מערי הדרום הגלובלי. הבולטים בהם הם הסתמכות על מגוון של ספקים, למשל, רשויות המדינה, שחקני שוק ויזמים, וארגונים פילנטרופיים, או ספקים מקומיים הפועלים באופן לא פורמלי; ושונות גבוהה באפשרויות הגישה לשירותים, ובסוגי ואיכות השירותים המוצעים לאוכלוסייה.

מאפיינים אלו מנוגדים למודל המוכר בערי המערב – אשר בהם השירותים מפוקחים על ידי המדינה ובדרך כלל אחידים באיכותם והגישה אליהם מוקנית על בסיס זכות אזרחית. למשל, בעוד שבירושלים המערבית שירותי התחבורה הציבורית, המים, הביוב, והחינוך מפוקחים ומנוהלים על ידי רשויות עירוניות או ממשלתיות, והשירותים הם סטנדרטיים ובני גישה לכלל התושבים, בירושלים המזרחית המצב שונה. שירותי חינוך למשל מסופקים על ידי מגוון גופים, כולל בתי ספר סמי-פרטיים רבים במעמד "מוכר שאינו רשמי" שבהם לומדים מעל לשליש מהתלמידים, וכן כ 17% מהתלמידים לומדים בבתי ספר שאינם מפוקחים על ידי המדינה כמו למשל כאלו שבבעלות אונר"א והוואקף. נוסף על כך תוכניות הלימודים אינן אחידות. בתחום הספקת המים ניתן לאתר תצורות מגוונות של גישה לרשת המים החל מחיבורים לא-פורמליים ועד קבלת שירות באמצעות חברת המים הפלסטינית של רמאללה-אל-בירה שעדין מספקת מים לאזורים פלסטיניים בצפון ירושלים. בתחום התחבורה הציבורית למשל, בעוד שאת אשכול הקווים של ירושלים המערבית וסביבתה מפעילה חברת אגד, בירושלים המזרחית פועלות כ-8 חברות פלסטיניות קטנות המפעילות קווים בודדים כל אחת ואשר אינן מחוברות למערכת הכירטוס האלקטרונית הארצית ("רב קו").

אחת מההשלכות של התפתחויות אלו היא נירמול החריגוּת והנחיתות של צורת הספקת שירותים במזרח ירושלים המבוססת לרוב על הפרטת שירותים ושימוש מופרז בשחקני שוק. למשל, מערכת החינוך הערבי בירושלים – שהיא כנראה המופלית לרעה והנחשלת ביותר מבין מערכות החינוך השונות הקיימות בין הירדן לים – מוחרגת ברבים ממאפייניה ביחס לנורמה הישראלית. במערכת קיים חוסר עצום בכיתות לימוד (מעל ל-1000 כיתות על פי הערכות שמרניות), נעשה בה שימוש נרחב בכיתות לא תקניות, קיים בה פיקוח פדגוגי ירוד ולא יעיל, וחוסר גדול בתקנים ובתפקידים תומכי הוראה.התוצאה היא אחוזי נשירה עצומים של כ- 13-17% בבתי הספר התיכוניים. נתון זה הוא חריג-קיצוני בהשוואה למערכת החינוך הן של הרשות הפלסטינית, והן של החינוך העברי או הערבי בישראל. דוגמא נוספת היא קופות החולים הישראליות הפועלות במזרח ירושלים על פי מודל חריג שאסור עליהן בהפעלה בתחומי ישראל שבגבולות 1967. קופת חולים כללית למשל, המבטחת מעל ל-70% מתושבי ירושלים המזרחית, מפעילה חלק משירותיה בירושלים באמצעות כ-50-60 ספקי שירות מקומיים המספקים שירותי בריאות במודל שדומה למיקור חוץ והמבוסס על תשלומים שמעבירה הקופה לספק בהתאם למספר ומאפייני המבוטחים שהוא מגייס למרכז השירות.

אחת מההשלכות החשובות שהמחקר האורבני מראה בנוגע לתוכניות מעין אלו, היא שבנוסף לתרומתם לשיפור תפקוד האורבני יש להם משמעויות פוליטיות וחברתיות – ובמיוחד בהקשר של ייצוב השליטה באזורים עירוניים לא פורמליים או פריפריאליים, המרוחקים ממוּטת השליטה וזרועות הממשל של המדינה. מצד אחד פיתוח תשתיות מהווה אמצעי מרכזי לשיפור ושדרוג החיים באזורי ספר ושל עירוניות לא פורמלית. מצד שני, תשתיות, ובכללן תשתיות תחבורה ושירותי חינוך ובריאות, נתפסות ומוסברות גם כאמצעים המשמשים להגברת השליטה במרחב, לייעול האדמיניסטרציה וניהול האוכלוסייה, ולהטמעת המרחב "הלא פורמלי" ואוכלוסייתו בטריטוריה המדינתית. לתובנה זו ישנה השתמעות פוליטית בהקשר של ירושלים באשר היא חושפת רציונל ממשלי עמוק יותר. ירושלים אינה דומה כבר למודל העיר המקוטבת המערבי דוגמת בלפסט, כלומר לעיר מקוטבת הממתינה להסדר, אלא שיש להבינה כעיר המכילה אזורים לא פורמליים בנוסח "דרומי" המועדים לפיתוח כלכלי ותשתיתי שמטרתו הגברת שליטה וניהול של האוכלוסייה על פי רציונל מדינתי.

אך בנוסף לרציונל השליטה, המחקר על מדיניות אורבנית כלפי אזורים לא פורמליים יכול ללמד על המדיניות הישראלית המתהווה, על פי מה שאין בה. בדרך כלל תוכניות פיתוח של אזורים לא פורמליים כוללים שני נושאי מפתח נוספים: חיזוק מנהיגות קהילתית והעצמה חברתית ופוליטית של האוכלוסייה, בד בבד עם שיקום הסביבה הבנויה – באמצעות תכנון המאפשר פיתוח למגורים ולצרכים ציבוריים והלבנה של בנייה לא פורמלית.

בתחומים אלו המדיניות הישראלית היא הפוכה וחושפת הגיון קולוניאלי של ייצוב שליטה ושילוב מוגבל של האוכלוסייה במערכת הכלכלית תוך דיכוי של מנהיגות מקומית או לאומית והגבלה חריפה של תכנון ובנייה לפלסטינים. בשנים האחרונות ישראל פועלת ביתר שאת למניעת כל סממן של גילויי לאומיות פלסטינית ובאמתלה זו פועלת גם נגד התארגנויות מחאתיות של חברה אזרחית, ובאלימות רבה נגד קבוצות "סוררות" (ראו פעילות המשטרה בעיסאוויה). תחום התכנון הוא אחד מהתחומים בהם הפלסטינים חווים את הדיכוי העמוק ביותר, הכולל היסטוריה של הפקעת אדמות ודחיקה, ביטול והשהיית תוכניות שאמורות להיטיב עם בנייה פלסטינית למגורים, קשיים בהגשת ואישור תוכניות, והריסת בתים. סכיזופרניה זו של מדיניות, אשר מצד אחד מבקשת לייצב ולפתח כלכלית, ומצד שני מדכאת בברוטליות תחומי יסוד של החיים בעיר – נידרשת לביקורת חריפה ולשינוי עמוק באשר סיכוייה לאפשר קיום מכבד ושיוויוני לפלסטינים בעיר הם קלושים, כל שכן לשפר את יחסיהם עם מנגנוני המדינה.

אורן שלמה הוא פוסטדוקטורנט במרכז מינרבה לשלטון החוק במצבי קיצון שבאוניברסיטת חיפה, וחבר סגל הוראה באוניברסיטה הפתוחה. מחקריו עוסקים בגיאוגרפיה ואקולוגיה פוליטית של ערים ואזורים מטרופולינים ומתמקדים בממשל ומדיניות פיתוח של תשתיות ושירותים עירוניים. מחקר הדוקטורט שלו עסק בשינויים בהסדרי הניהול והשליטה בתשתיות ושירותים עירוניים במזרח ירושלים. חבר הנהלה בעמותת במקום – מתכננים למען זכויות תכנון

תמונה ראשית – מבט מצפון לדרום בעיר העתיקה והר הבית – Pikiwiki Israel